國家發改委關于支持國有企業改革政策措施的梳理及建議

發布時間:2018-10-08 10:11:35  作者:本站編輯

為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、全會精沖,牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,創造良好的環境和條件支持國有企業改革,進一步深化國有企業改革工作,解決制約國有企業發展的突出矛盾和深層次問題,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。現對已出臺的支持國有企業改革的政策措施進行梳理歸納,并對國有企業改革中存在的問題及下一步完善相關政策措施,提出意見和建議。


一、充分發揮好已有改革政策措施的積極作用


改革開放以來,國有企業改革不斷深入推進,管理體制和經營機制發生深刻變化,為了更好解決國有企業改革中的實際困難和矛盾,黨中央、國務院和有關部門配套出臺了一系列支持政策措施,大體涵蓋以下幾個方面:


(一) 財政稅收方面


重點是減輕國有企業在改革改制、重組過程中的經濟壓力,為國有企業“補氣血”。目前已出臺的政策主要包括兩個方面,一是支持企業改制、重組的稅收優惠,二是對部分行業企業提出支持政策。主要內容包括:

1、設立財政專項金支持中央企業兼并重組。依據《國務院關于促進企業兼并重組的意見》(國發〔2010〕27號)規定,在中央國有資本經營預算中設立專項資金,通過技改貼息、職工安置補助等方式,支持中央企業兼并重組。

2、進一步發揮國有資本經營預算資金的作用。依據《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》(國發〔2014〕14號)規定,根據企業兼并重組的方向、重點和目標,合理安排國有資本經菅預算資金,引導國有企業實施兼并重組、做優做強,研究完善相關管理制度,提高資金使用效率。

3、符合條件的企業債務重組或非貨幣性資產投資業務可遞延納稅。依據《關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》(財稅〔2009〕59號)規定,企業債務重組確認的應納稅所額占該企業當年應納稅所得額50%以上的,可以在5個納稅年度的期問內,均勻計入各年度的應納稅所得額。依據《關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2014〕116號)規定,居民企業以非貨幣性資產對外投資確認的非貨幣性資產轉讓所得,可在不超過5年期限內,分期均勻計入相應年度的應納稅所得額,按規定計算繳納企業所得稅。《關于中國(上海)自由貿易試驗區內企業以非貨幣性資產對外投資等資產重組行為有關企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2013〕91號)規定,注冊在試驗區內的企業,因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為產生資產評估增值,據此確認的非貨幣性資產轉讓所得,可在不超過5年期限內,分期均勻計入相應年度的應納稅所得額,按規定計算繳納企業所得稅。

4、符合條件的股權收購、資產收購、按賬面凈值劃轉股權或資產等企業重組業務,可以適用遞延納稅的特殊性稅務處理政策。依據《關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》(財稅〔2009〕59號)和《關于促進企業重組有關企業所得稅處理問題的通知》(財稅〔2014〕109號)規定:(1)發生債權轉股權業務,債務人對債務清償業務暫不確認所得或損失,債權人對股權投資的計稅基礎以原債權的計稅基礎確定。(2)收購企業購買的股權不低于被收購企業全部股權的50%,且收購企業在該股權收購發生時的股權支付金額不低于其交易支付總額85%,可以選擇按以下規定處理:一是被收購企業的股東取得收購企業股權的計稅基礎,以被收購股權的原有計稅基礎確定。二是收購企業取得被收購企業股權的計稅基礎,以被收購股權的原有計稅基礎確定。三是收購企業、被收購企業的原有各項資產和負債的計稅基礎和其他相關所得稅事項保持不變。(3)受讓企業收購的資產不低于轉讓企業全部資產的50%,且受讓企業在該資產收購發生時的股權支付金額低、其交易支付的85%,可以選擇按以下規定處理:一是轉讓企業取得受讓企業股權的計稅基礎,以被轉讓資產的原有計稅基礎確定。二是受讓企業取得轉讓企業資產的計稅基礎,以被轉讓資產的原有計稅基礎確定。(4)對100%直接控制的居民企業之間,以及受同一或相同多家居民企業100%直接控制的居民企業之間按賬面凈值劃轉股權或資產,凡具有合理商業目的、不以減少、免除或者推遲繳納稅款為主要目的,股權或資產劃轉后連續12個月內不改變被劃轉股權或資產原來實質性經營活動,且劃出方企業和劃入方企業均未在會計上確認損益的,可以選擇按以下規定進行特殊性稅務處理:一是劃出方企業和劃入方企業均不確認所得。二是劃入方企業取得被劃轉股權或資產的計稅基礎,以被劃轉股權或資產的原賬面凈值確定。三是劃入方企業取得的被劃轉資產,應按其原賬面凈值計算折舊扣除。(5)依據《關于企業所得稅應納稅所得額若干問題的公告》(國家稅務總局公告2014年第29號)規定,企業接受政府或股東劃入資產作為資本金處理的,可不繳納所得稅。

5、允許符合條件的企業可以繼續享受合并(分立)前該企業剩余期限的稅收優惠。依據《關于企業重組業務企業所得稅處理若十問題的通知》(財稅〔2009〕59號)規定,(1)在企業吸收合并中,合并后的存續企業性質及適用稅收優惠的條件未發生改變的,可以繼續享受合并前該企業剩余期限的稅收優惠,其優惠金額按存續企業合并前一年的應納稅所得額(虧損計為零)計算。(2)在企業存續分立中,分立后的存續企業性質及適用稅收優惠的條件未發生改變的,可以繼續字受分立前該企業剩余期限的稅收優惠,其優惠金額按該企業分立前一年的應納稅所得額(虧損計為零)乘以分立后存續企業資產占分立前該企業全部資產的比例計算。

6、在資產重組過程中,企業將全部或部分實物資產以及與其相關聯的債權、負債和勞動力一并轉讓時,涉及的貨物轉讓,不征收增值稅,涉及的不動產、土地使用權轉讓,不征收營業稅。依據《關于納稅人資產重組有關增值稅問題的公告》(國家稅務總局公告20H年第13號)規定,納稅人在資產重組過程中,通過合并、分立、出售、置換等方式,將全部或者部分實物資產以及與其相關聯的債權、負債和勞動力一并轉讓給其他單位和個人,不屬于增值稅的征稅范圍,其中涉及的貨物轉讓,不征收增值稅。依據《關于納稅人資產重組有關營業稅問題的公告》(國家稅務總局公告2011年第51號)規定,納稅人在資產重組過程中,通過合并、分立、出售、置換等方式,將全部或者部分實物資產以及與其相關聯的債權、債務和勞動力一并轉讓給其他單位和個人的行為,不屬于營業稅征收范圍,其中涉及的不動產、土地使用權轉讓,不征收營業稅。

7、企業兼并重組中,被兼并企業將房地產轉讓到兼并企業中的,暫免征收土地增值稅。依據《關于主地增值稅一些具體問題規定的通知》(財稅字〔1995〕48號)規定:(1)對于以房地產進行投資、聯營的,投資、聯營的一方以土地(房地產)作價入股進行投資或作為聯營條件,將房地產轉讓到所投資、聯營的企業中時,暫免征收土地增值稅。(2)在企業兼并中,對被兼并企業將房地產轉讓到兼并企業中的,暫免征收土地增值稅。但凡所投資、聯營的企業從事房地產開發的,或者房地產開發企業以其建造的商品房進行投資和聯營的,不適用該政策。需要補充說明的是,為貫徹落實《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》(國發〔2014〕14號)中完善企業改制重組涉及的土地增值稅政策要求,財政部會同稅務總局共同起草了《關于企業改制重組有關土地增值稅政策的通知》(財稅〔20巧〕5號),即將印發。

8、在企業改制過程中,因改制、合并或分立而成立的新企業新啟用的資金賬簿記載的已交稅資金、符合條件的應稅合同和企業因改制簽訂的產權轉穢書據免交印花稅。依據《關于企業改制過程中有關印花稅政策的知》(財稅〔2003〕183號)規定:(1)實行公司制改造的企業在改制過程中成立的新企業(重新辦理法人登記的),其新啟用的資金賬簿記載的資金或因企業建立資本紐帶關系而增加的資金;凡原已貼花的部分可不再貼花,未貼花的部分和以后新增加的資金按規定貼花。(2)以合并或分立方式成立的新企業,其新啟用的資金賬薄記載的資金,凡原已貼花的部分可不再貼花,未貼花的部分和以后新增加的資金按規定貼花。(3)企業改制前簽訂但尚未履行完的各類應稅合同,改制后要變更執行主體的,對僅改變執行主體、其余條款未作變動且改制前已貼花的,不再貼花。(4)企業因改制簽訂的產權轉移書據免予貼花。(5)企業因改制簽訂的產權轉移書據免予貼花。

9、2014年12月31日前,企業進行公司制改造、公司股權(股份)轉讓、金司合并、公司分立、整體出售、企業破產、債權轉股權、資產劃轉等行為時,對改制重組后的公司承受原企業土地、房屋權屬的,減征或免征契稅。依據《關于企業事業單位改制重組若干契稅政策的通知》(財稅〔2012〕4號)規定,0)非公司制企業,按照《中華人民共和國公司法》的規定,整體改建為有限責任公司(含國有獨資公司或者股份有限公司)、有限公司整體改建為有限責任公司的,對改建后的公司,承受原企業土地、房屋枚屬,免征契稅·非公司制國有獨資企業或國有獨資有限責任公司,以其部分資產與他人組建新

公司,且該國有獨資企業(公司)在新設公司中所占股份超過50%的,對新設公司承受該國有獨資企業(公司)的土地、房屋權屬,免征契稅。國有控股公司以部分資產投資組建新公司,且該國有控股公司占新公司股份超過85%的,對新公司承受該國有控股公司土地、房屋權屬,免征契稅。(2)在股權(股份)轉讓中,單位、個人承受公司股權(股份),公司土地、房屋權屬不發生轉移,不征收契稅。(3)兩個或兩個以上的公司,依據法律規定、合同約定,合并為一個公司,且原投資主體存續的,對其合并后的公司承受原合并各方的土地、房屋權屬,免征契稅。(4)公司依照法律規定、合同約定分設為兩個或兩個以上與原公司投資主體相同的公司,對派生方、新設方承受原企業土地、房屋權屬,免征契稅。(5)國有、集體企業整體出售,被出售企業法人予以注銷,并且買受人按照國家有關法律法規政策妥善安置原企業全部職工,與原企業全部職工簽訂服務年限不少于三年的勞動用工合同的,對其承受所購企業的土地、房屋權屬,免征契稅;與原企業超過3%的職工簽訂服務年限不少于三年的勞動用工合同的,減半征收契稅。(6)企業依照有關法律、法規規定實施破產,債券人(包括破產企業職工)承受破產企業抵償債務的上地、房屋權屬,免征契稅;對非債權人承受破產企業上地、房屋權屬,凡按照國家有關法律法規政策妥善安置原企業全部職工,與原企業全部職工簽訂服務年限不少于三年的勞動用工合同的,對其承受所購企業的土地、

房屋權屬,免征契稅;與原企業超過30%的職工簽訂服務年限不少于三年的勞動用工合同的,減半征收契稅。(7)經國務院批準實施債權轉股權的企業,對債權轉股權后新設立的公司承受原企業的土地、房屋權屬,免征契稅。(8)對承受縣級以上人民政府或國有資產管理部門按規定進行行政性調整、劃轉國有土地、房屋權屬的單位,免征契稅。同一投資主體內部所屬企業之間土地、房屋權屬的劃轉,包括母公司與其全資子公司之間,同一公司所屬全資子公司之間,同一自然人與其設立的個人獨資企業、一人有限公司之間土地、房屋權屬的劃轉,免征契稅。

10、對廠辦大集體改制過程中發生的有關稅費給予減免。《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》(國辦發〔2011〕18號)規定,廠辦大集體長期使用的主辦國有企業的固定資產,可無償劃撥給廠辦大集體,可以用于安置職工。對廠辦集體改制過程中發生的資產置換以及土地、房產、車輛過戶等各項稅費,可按現行有關規定給予減免。


(二)土地管理方面。


重點是解決國有企業改革和發展過程中,開展主地綜合開發利用或流轉盤活等工作遇到的實際問題,為國有企業改革提供“新助力"。目前已出臺的政策主要包括兩個方面,是對國有企業改革中盤活土地資產提供政策支持;二是探索工業用地供應制度和提高企業用地利用效率。主要內容包括:

1、企業兼并重組中涉及因實施城市規劃需要搬遷的工業項目,經審核批準,可收回原國有土地使用權,并以協議出讓或租賃方式為原土地使用權人重新安排工業用地。依據《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》(國發〔2014〕14號)規定:企業兼并重組中涉及因實施城市規劃需要搬遷的工業項目,在符合城鄉規劃及國家產業政策的條件下,市縣國土資源管理部門經審核并報同級人民政府批準,可收回原國有土地使用權,并以協議出讓或租賃方式為原土地使用權人重新安排工業用地。企業兼并重組涉及土地轉讓、改變用途的,國土資源、住房城鄉建設部門要依法依規加快辦理相關用地和規劃手續。

2、經國土資源行政主管部門批準,可根據行業和改革的需要,分別采取出讓、租賃、國家作價出資(入股)、授權經營和保留劃撥用地等方式進行土地資產處置。依據《國有企業改革中劃撥地使用權管理暫行規定》(國家土地管理局令1998年第8號)規定,(1)國有企業使用的劃撥土地使用權,應當依法逐步實行有償使用制度·對國有企業改革中涉及的劃撥土地使用權,根據金業改革的不同形式和具體情況,可分別采取國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國家以土地使用權作價出資(入股)和保留劃撥用地方式予以處置。(2)國家根據需要,可以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。(3)根據國家產業政策,須由國家控股的關系國計民生、國民經濟命脈的關鍵領域和基礎性行業企業或大型骨干企業,改造或改組為有限責任公司、股份有限公司以及組建企業集團的,涉及的劃撥土地使用權經省級以上人民政府土地管理部門批準,可以采取國家以土地使用權作價出資(入股)方式處置。

依據《國務院關于促進企業兼并重組的意見》(國發〔2010〕27號)規定,兼并重組涉及的劃撥土地符合劃撥用地條件的,經所在地縣級以上人民政府批準可繼續以劃撥方式使用;不符合劃撥用地條件的,依法實行有償使用,劃撥土地使用權價格可依法作為土地使用權人的權益。重點產業調整和振興規劃確定的企業兼并重組項目涉及的原生產經營性劃撥土地,經省級以上人民政府國土資源部門批準,可

以國家作價出資(入股)方式處置。依據《關于加強主地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》(國土資發〔1999〕433號)規定,(1)在涉及國家安全的領域和對國家長期發展具有戰略意義的高新技術開發領域,國有企業可繼續以劃拔方式使用土地。(2)對于自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業,根據企業改革和發展的需要,主要采用授權經營和國家作價出資(入股)方式配置土地,國家以作價轉為國家資本金或股本金的方式,向集團公司或企業注入土地資產。(3)對于一般競爭性行業,應堅持以出讓、租賃等方式配置土地。非國有資本購買、兼并、參股原國有企業時,可將企業原劃拔土地評估作價后同其他國有資產一并轉為國有股,逐步通過股權轉讓變現;也可分割出與企業凈負債額相當的土地轉為出讓土地,參與企業整體拍賣和兼并,對剩余土地,購買方或兼并方有優先受讓權和承租和(4)對承擔國家計劃內重點技術改造項目的國一有企業,原劃拔土地可繼續以劃撥方式使用,也可以作價出資(入股)方式向企業注入土地資產。對其他采用成熟技術進行產品更新和技術改造的國有企業,可將原使用的劃撥處置,土地收益可作為應付賬款暫留企業,全額用于技術改造,并參照技改貸款方式進行管理。

3、國有企業改革涉及的土地使用權,符合條件的經批準可以采取保留劃撥方式處置。依據《國有企業改革中劃拔土地使用權管理暫行規定》(國家土地管理局令1998年第8號)規定:企業改革涉及的土地使用權,有下列情形之一的,經批準可以采取保留劃撥方式處置:(1)繼續作為城市基礎設施用地、公益事業用地和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地,原土地用途不發生改變的,但改造或改組為公司制企業的除外;(2)國有企業兼并國有企業或非國有企業以及國有企業合并,兼并或合并后的企業是國有工業生產企業的;(3)在國有企業兼并、合并中,被兼并的國有企業或國有企業合并中的一方屬于瀕臨破產的企業;(4)國有企業改造或改組為國有獨資公司的。

4、國有企業改革時,依法保障企業的土地權益和保護土地的資產效益。依據《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》(國土資發〔1999〕433號)規定,(1)國有企業改革時,可按規定自主選擇土地資產處置方式,鼓勵以貨幣、資本、股本等多種形態綜合實現土地資產價值。(2)進一步明確國家作價出資(入股)和授權經營土地使用權的收益。以作價出資(入股)方式處置的,土地使用權在使用年期內可依法轉讓、作價出資、租賃或抵押,改變用途的應補繳不同用途的土地出讓金差價;以授權經菅方式處置的,土地使用枚在使用年期內、依法作價出資(入股)、租賃,或在集團公司直屬企業、控股企業、參股企業之間轉讓,但改變用途或向集團公司以外的單位或個人轉讓時,應報經土地行政主管部門批準,并補繳主地出讓金。(3)為輕企業負擔,國有企業在改革前可繼續以劃撥方式使用原有土地;改革后的企業用地符合《劃撥供地項目目錄》的,

可仍以劃撥方式使用。國有和集體企業兼并國有企業涉及的土地,不屬于劃撥供地范圍的,經土地行政主管部門批準,也可在一定年限內維持劃撥使用。(4)國有企業因鋪設地上、地下管線等需要通過集體土地或其他單位、個人使用的國有土地的,可以通過設定土地他項權利的方式,保證企業正常生產運營。只對因行使特定的土地他項權利而對土地所者、使用者造成的損失給予相應補償。(5)經土地行政主管部門批準,非上市國有企業可將其原使用的劃撥土地通過土地交易場所轉讓變現,也可由土地行政主管部門收購儲備或優先安排租賃、出讓,土地收益設立專戶,專項用于企業增資減債和結構調整。在規劃許可的前提下,允許非上市國有企業在其原用地范圍內自行提高土地利用率。(6)國有及國有控股企業參與股票配售的,經土地行政主管部門批準,可以將原使用的劃撥土地作價后注入企業,作為國有資本,用于認購配售的,股票。(7)國有企業與外資進行合資、合作,

凡以出讓、租賃、國家作價出資(入股)方式取得主地使用權的,不再另行繳納場地使用費;凡符合《劃撥供地項目目錄》的,經土地行政主管部門批準,可按劃撥方式用地。

5、國有企業破產時,其原使用的劃撥土地出讓金優先用于職工安置。依據《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》(國土資發〔1999〕433號)規定,國有企業破產時,其原使用的劃撥土地可由市、縣人民政府組織出讓,變現資金設立專戶,優先用于職工安置。已設立破產企業職工安置資產專戶的城市,破產企業劃撥土地出讓收益可全部納入專戶,按規定統一用于城市內破產企業職工安置。依據《國有企業改革中劃撥主地使用權管理暫行規定》

(國家主地管理局令1998年第8號)規定,破產企業屬國務院確定的企業優化資本結構試點城市范圍內的國有工業企業,土地使用權出讓金應首先安置破產企業職工,破產企業將土地使用權進行抵押的,抵押權實現時土地使用權折價或者拍賣、變賣后所得也應首先用于安置破產企業職工。

6、對廠辦大集體使用的行政劃撥土地給予政支持。《國務院辦公廳關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》〔2011〕18號)規定,廠辦大集體使用“國有企業的行政劃撥土地,經所在-以上人民政府批準,可將土地使用權與主辦國有企業分割后確定給廠辦大集體以劃撥方式使用。不符合劃撥用地目錄條件的,應依法辦理土地有償使用手續。主地出讓收益可用于安置職。


(三)社會保障方面。


社會保障方面,重點是為國有企業改革過程中涉及到的人員安置、社會保障等問題提供政策依據,為廣大國有企業職工送去“雨中傘”、“雪中炭”。目前已出臺的政策主要包括兩個方面,一是建立并完善社會保障體系;二是企業改制、兼并重組過程中職工安置的具體政策措施。主要內容包括:

1、完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度,建立多層次養老保險體系。依據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔2005〕38號)規定,完善企業職工基本養老保險制度。完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度;改革基本養老金計發辦法,建立參保繳費的激勵約束機制;建立多層次養老保險體系,劃清中央與地方、政府與企業及個人的責任;加強基本養老保險基金征繳和監管,完善多渠道籌資機制。

2、著力解決關閉破產國有企業退休人員基本醫療保障。依據《關于妥善解決關閉破產國有企業退休人員等醫療保障有關問題的通知》(人社部發〔2000〕52號)規定,要求各地采取切實有效措施,將未參保的關閉破產國有企業退休人員納入當地職工基本醫療保險。同時,統籌解決包括關閉破產集體企業退休人員和困難企業職工等在內的其他各類城鎮人員醫療保障間。

3、國有企業實施改制前,原企業應當與投資者就職工安置費用、勞動關系接續等問題明確相關責任,并制訂職工安置方案。職工安置方案必須經職工代表大會或職工大會審議通過,企業方可實施改制。依據《關于進一步規范國有企業改制工作實施意見的通知》(國辦發〔2005〕60號)要求,(1)國有企業實施改制前,原企業應當與投資者就職工安置費用、勞動關系接續等問題明確相關責任,并制訂職工安置方案。(2)企業改制時,對經確認的拖欠職工的工資、集資款、醫療費和挪用的職工住房公積金以及企業欠繳社會保險費,原則上要一次性付清。改制后的企業要按照有關規定,及時為職工接續養老、失業、醫療、工傷、生育等各項社會保險關系,并按時為職工足額交納各種社會保險費。

4.對廠辦大集體職工的社會保障給予政策支持。《國務院辦公廳關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》(國辦發〔2011〕18號)規定,(1)廠辦大集體可用凈資產支付解除在職集體職工勞動關系的經濟補償金。(2)廠辦大集體凈資產不足以支付解除在職集體職工勞動經濟補償金額部、所需資金由主辦國有企業、地方財政和中央財政共同承擔。其中,對地方國有企業興辦地廠辦大集體,中央財政補助50%;對中央下放地方的煤炭、有色、軍工等企業興辦的廠辦大集體,中央財政補助100%;對中央企業興辦的廠辦大集體,中央財政將棖據企業效益等具體情況確定補助比例,原則上不超過50‰中央財政補助資金呵統籌用于安置廠辦大集體職工。(3)廠辦大集體的困難職工,凡符合城市居民最低生活保障條件的,應按規定納入最低生活保障范圍,切實做到應保盡保。

5、對招用就業困難人員、新錄用人員、穩定就業崗位的企業給予相應補貼。《國務院關于做好促進就業工作的通知》(國發〔2008〕5號)規定,對各類企業招用就業困難人員,簽訂勞動合同并繳納社會保險費的,在相應期限內給予基本養老保險、基本醫療保險和失業保險補《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》(國發〔2010〕36號)規定,企業新錄用的符合職業培訓補貼條件的勞動者,由企業依托所屬培訓機構或政府認定培訓機構開展崗前培訓的,按規定給予企業一定的培訓費補貼。依據《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》(人社部發〔2014〕76號)規定,對符合一定條件的企業,在兼并重組、化解產能過剩以及淘汰落后產能期間、采取有效措施不裁員、少裁員,穩定就業崗位的,可按不超該企業及其職工上年實際繳納失業保險費總的50%給與穩崗補貼,所需資金從失業保險基金中列支。

6、企業重組過程中,符合條件的職工安置賣用可預提。依據《關于企業重組有關職工安置費用財務管理同題的通知》(財企〔2009〕117號)規定,企業重組過程中,對符合法律、行政法規以及國務院勞動保障部門規定條件的內退人員,其內退期間的生活費和社會保險費,經批準可以從重組前企業凈資產中預提。


(四)金融證券方面。


金融證券方面,重點是加快金融業務創新,提供對企業的金融服務,降低國有企業改革發展時的融資成本,為國有企業“穿跑鞋"。目前已出臺的政策主要包括兩個方面,一是出臺促進國有企業市場化重組的證券業支持性政策,二是對具體的金融證券行為進行支持和鼓勵“主要內容包括:

1、允許企業通過多種方式融資,拓寬企業兼并重組支付方式,允許各類財務投資主體以多種形式參與兼并重組。依據《商業銀行并購貸款風險管理指引》(銀監發〔20巧〕5號),鼓勵商業銀行按照商業可持續的原則開展并購貸款業務,將并購貸款的期限延長至7年,依據《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》(國發【2014】14號)規定:符合條件的企業可通過發行股票、企業債券、非金融企業債務融資工具、可交換債等方式融資。允許符合條件的企業發行優先股、定向發行可轉換債作為兼并重組支付方式,研究推進定向權證等作為支付方式。鼓勵證券公司開展兼并重組融資業務,各類財務投資主體可以通過設立股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。對上市公司發行股份實施兼并事項,不設發行數量下限,兼并非關聯企業不再強制要求作出業績承諾。非上市公眾公司兼并重組,不實施全面要約收購制度。改革上市公司兼并重組的股份定價機制,增加定價彈性。非上市公眾公司兼并重組,允許實行股份協商定價。

2、完善上市公司股權激勵制度,對私募發行不設行政審批。依據《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(國發〔2014〕17號)提出,(1)鼓勵上市公司建立市值管理制度。完善上市公司股權激勵制度,允許上市公司按規定通過多種形式開展員工持股計劃。(2)建立健全私募發行制度。對私募發行不設行政審批,允許各類發行主體在依法合規的基礎上,向累計不超過法律規定特定數量的投資者發行股票、債券、基金等產品。

3、對重點產業的轉型升級和重大項目建設以及向境外轉移產能的企業提供金融信貸支持。依據《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》(國辦發〔2013〕67號)規定,加大對有市場發展前景的先進制造業、戰略性新興產業、現代信息技術產業和信息消費、勞動密集型產業、服務業、傳統產業改造升級以及綠色環保等領域的資金支持力度。保證重點在建續建工程和項目的合理資金需求,積極支持鐵路等重大基礎設施、城市基礎設施、保障性安居工程等民生工程建設,培育新的產業增長點。對合理向境外轉移產能的企業,要通過內保外貸、外匯及人民幣貸款、債權融資、股權融資等方式,積極支持增強跨境投資經營能力;對實施產能整合的企業,要通過探索發行優先股、定向開展并購貸款、在風險可控前提下適當延長貸款期限等方式,支持企業兼并重組;對屬于淘汰落后產能的企業,要通過保全資產和不良貸以轉讓、貸款損失核銷等方式支持壓產退市。


(五)產權保護方面。


1、為真實反映企業的資產及財務狀況,科學評價和規范考核企業經營績效,符合條件的國有企業可以進行清產核資,重新核定企業實際占用的國有資本金數額。依據《國有企業清產核資辦法》(國資委令2003年第1號)規定,符合下列情形之一的,可以中請清產核資:(1)企業分立、合并、重組、改制、撤銷等經濟行為涉及資產或產權結構重大變動情況的。(2)企業會計政策發生重大更改,涉及資產核算方式發生重要變化情況的。(3)國家有關法律法規規定企業特定經濟行為必須開展清產核資工作的。

2、符合條件的資產處置行為可以不對相關國有資產進行評估。依據《企業國有資產評估管理暫行辦法》(國資委令2005年第12號)規定,企業有下列行為之一的,可以不對相關國有資產進行評估:(1)經各級人民政府或其國有資產監督管理機構批準,對企業整體或者部分資產實施無償劃轉。(2)國有獨資企業與其下屬獨資企業(事業單位)之間或其下屬獨資企業(事業單位)之間的合并、資產(產權)置換和無償劃轉。

3、國有全資企業可以依據評估報告或最近一期審計報告確認的凈資產值確定原股東增資、減資的股權比例。依據《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》(國資發產權〔2014〕95號)規定,國有全資企業發生原股東增資、減資,經全體股東同意,可依據評估報告或最近一期審計報告確認的凈資產值為基準確定股權比例。


(六)簡政放權方面。


取消下放部分審批事項,簡化國有企業兼并重組審批程序。依據《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》(國發〔2014〕14號)規定:(1)取消下放部分審批事項。取消上市公司收購報告書事前審核,強化事后問責。取消上市公司重大資產購買、出售、置換行為審批(構成借殼上市的除外)。對上市公司要約收購義務豁免的部分情形,取消審批。地方國有股東所持上市公司股份的轉讓,下放地方政府審批。(2)簡化審批程序。優化企業兼并重組相關審批流程,推行并聯式審批,避免互為前置條件。實行上市公司并購重組分類審核,對符合條件的企業兼并重組實行快速審核或豁免審核。簡化海外并購的外匯管理,改革外匯登記要求,進一步促進投資便利化。優化國內企業境外收購的事前信息報告確認程序,加快辦理相關核準手續。提高經營者集中反壟斷審查效率“企業兼并重組涉及的生產許可、工商登記、資產權屬證明等變更手續,從簡限時辦理。


二、地方的探索和創新


在地方政府出臺的政策文件中,有許多體現地方特色和基層率先的支持政策和措施,主要有以下方面:

(一)減輕企業改革成本負擔。

山東、重慶等省(市)關于深化國資國企改革的意見提出,集中部分股份轉讓收益和國有資本經營收益,設立國有企業改革穩定發展基金,專項用于必需的改革成本。建立國有資本多渠道籌集投入機制,對企業承擔的政府指令性建設項目,由政府協調解決項目資本金。建立穩定可靠、補償合理的企業公共服務支出補償機制,確保企業的政策性虧損由政府合理補償。福建省《關于加快國有企業改革發展的若干意見》提出,省屬企業實施關閉、解散、清算等改革,主體不存在的,其按現行國家和省有關規定應預留的離退休人員費用,企業沒有能力預留的,可從省級國有資本收益收繳中按計劃分年預留。參加機關事業單位養老保險的省屬企業,改制后國有資本不控股或全部退出但仍持續經營的,可不預留退休人員的基本養老保險費;省屬企業之間重組合并的,原單位參保人員(含離退休人員)合并轉移到新組建公司時,按原參保方式由新組建的公司接續保險關系·

(二)建立國有企業資本市場化補充機制。

重慶市《關于進一步深化國資國企改革的意見》提出,除企業利潤追加投資、股票上市融資和社會創業投資增加企業股本外,探索由政府設立股權引導母基金,引導國有資本、保險資金、社保資金、銀行資金、私募股權基金、外資私募基金等各類資本參與,形成若干股權投資基金,通過市場化運作,持續不斷地補充企業資本金。

(三)落實企業土地資產處置有關政策。

福建省《關于加快國有企業改革發展的若干意見》提出,國有企業之間改制重組后申請辦理房地產權屬變更手續,只要用地性質不改變,直接辦理變更手續。

(四)建立公益性項目補償機制。

湖北等省(市)提出,因企制宜,一企一策,建立公益性項目補償機制。對公益性及準公益性項目采取單獨核算、單個項目平衡,以及項目整體打包、綜合平衡等方法,由承擔項目的省出資企業與項目所在地的政府及相關部門算好項目平衡賬,通過資產劃轉、資本金注入、特許經營權授予、稅費減免、財政貼息、預算彌補等多種手段整合集約資源,保證省出資企業能夠順利回收投資并獲取適當回報,實現持續健康發展。

(五)創新投融資方式方法。

湖南等省(市)提出,支持省出資國有企業靈活運用銀行信貸、企業債券、信托計劃、產業基金、股權投資、風險投資、信用擔保、融資租賃、BT(建設一轉讓)、BOT(建設一經營一轉讓)、EPC(投資、設計、施工、運營一體化招標)等多種方式,創新項目融資,爭取間接融資,擴大直接融資,破解融資困局。

(六)盤活政府性資金。

湖北等省(市)提出,對投入省出資企業的國債資金、轉貸資金、財政周轉金、部門轉借資金等政府性資金,全面進行清理,按照“新老劃斷、一企一策”的原則分類盤活。對作為資本金投入省出資企業的國債資金、開發銀行轉貸資轉借資金,符合規定的轉增省出資企業的資本金。

(七)為解決歷史遺留問題提供政策支持

遼寧等省(市)在充分利用國家政策的同時,深入調查摸底,研究制定分類解決分離企業辦社會職能、“殼企業職工安置、廠辦大集體、離退休人員社會化管理以及困難企業欠繳社會保險等歷史遺留問題的統一政策措施和方案。多渠道籌集資金,建立公共財政資金、國有資本經營預算資金、企業自籌資金共擔改革成本的機制,先易后難,分步實施。探索設立國有企業改革專項基金,解決歷吏遺留問題,支持國有企業改革發展。

(八)完善考核激勵機制。

上海、江蘇等省(市)提出,在具備條件的競爭類企業,可采取股權和現金、當期和任期相結合的分配形式,逐步建立針對企業核心骨干的長效激勵機制和與市場機制相適應的分配機制。對高新技術和創新型企業,可實施科技成果入股、專利獎勵等激勵方式。允許國有創投企業建立項目團隊跟投機制。廣東省提出,“企業現任高級經理人員可自主選擇按職業經理人制度模式管理",“探索以企業經濟效益的增量部分作為企業負責人激勵來源的激勵機制,鼓勵國有控股上市公司開展市值管理和股權激勵計劃試點,支持二級及以下競爭性企業尤其是創新型、科技型企業探索增量獎股、期股期權、虛擬股權、崗位分紅權等多種激勵途徑”等。

此外,上海、山東、黑龍江等省(市)關于深化國資國企改革的意見中提出,在推進國有企業改革過程中,建立鼓勵改革創新的容錯機制。


三、國有企業改革中存在的問題及對策建議

(一)國有企業公司制改革過程中資產評估問題。

根據《企業國有資產法》和《企業國有資產評估管理暫行辦法》(國資委令第12號)的規定,企業整體或部分改制為公司制企業的,需要進行資產評估。但是,現階段我國存在資產評估、土地估價、礦業權評估等六類評估資質,分屬多個部委管理,國有資產評估法律法規有待進一步完善。同時,由于缺少評估立法及有效監管,評估機構執業過程中存在刻意迎合客戶的不合理需求,惡意串通,出具虛假、違規評估報告等現象。

全國人大常委會一直以來都將制定資產評估法列入立法規劃,國務院也將其列入立法工作計劃,且國資委正在研究起草《企業國有資產基礎管理條例》,將對國有資產評估作出相應規定建議全國人大財經委、財政部、國資委、國務院法制辦會同有關部門,抓緊修改完善國有資產評估體系、加強國有資產評估法律制度建設。對國有資產評估的原則、范圍、方法、程序、定價依據、評估機構管理等從法律層面加以約束,加強對資產評估機構建設和科學評估的引導,加強社會和市場對資產評估過程及結果的監督。

(二)國有企業公司制改革過程中資產評估產生的稅費及瑕疵資產問題。

根據相關文件規定,企業在改制過程中資產評估產生的增值部分要繳納一定的稅費,且部分應納入改制范圍的房屋、土地等資產由于年代久遠導致權屬不清、手續不完整等問題,一定程度上影響了國有企業改制的順利進行。為推動完善現代企業制度,財政部會同稅務總局、國資委等有關部門已經起草了關于國有企業改制上市中對注入上市公司的資產評估增值轉為國家資本金的所得稅統一處理政策。建議財政部等部門加快出臺有關政策,且由國資委會同國土資源部等有關部門研究,對企業改制過程中確因歷史原因無法提供資產權屬證明的,在辦理權屬登記時給予簡化程序的政策支持。

(三)土地資產處置政策依據問題。

按照法律規定,企業必須依法亦理國有土地出讓等有償使用手續后,才能將其取得的劃撥土地轉為企業的法人財產,依法進行轉讓、出租等處置。由于國有企業屬于不同層級的政府,地方府與中央政府對企業已取得的國有劃撥土地使用權采取不同的有償處置方式,將對改制企業成本產生較大影響。在上世紀推進國有企業改革過程中,經過試點探索,中央提出了對國務院所屬國有企業改制實行授權經營、作價出資(入股)上地資產處置政策,然后擴大至面臨同樣問題省級政府所屬企業。但因授權經營土地權利設置、作價出資(入般)土地使用權、國有企業改制土地資產處置審批缺乏法律依據,目前正面臨著是否保留這項政策的問題。一旦取消這項政策,省級以上人民政府所屬國有企業改制,將需按現有法律法規規定,對不符合使用劃撥土地規定的,以向市、縣人民政府繳納土地出讓價款的方式進行土地資產處置,從而產生改革成本過高的問題。

因此,為適應國有企業改革要求,建議由國務院法制辦、財政部、國主資源部牽頭,會同有關部門,加快國有企業改制土地瓷產處置法制建設,修訂《主地管理法實施條例》。在土地有償使用方式中增加授權經營,并明確國有土地國有授權經營、作價出資(入股)的權利、適用范圍和處置權限等事項。

(四)國有企業之間境外國有資產無償劃轉的報批程序問題。

由于在某些英法系國家的法律體系下,不承認“無償劃轉”的概念,股權或資產的轉讓必須有對賭,往往采取諸如1美元的名義對價來變通落實無償劃轉。但根據有關文件規定,受讓方仍需要履行境外投資相關備案、登記等手續,有時程序繁瑣,耗時較長,不利于國有企業境外資產的重組整合,也影響到未來國有資本投資運營公司功能的發揮。

根據《境外投資管理辦法》(商務部令2014年第3號),商務部或省級商務主管部門應當自收到企業備案申請之日起3個工作日內予以備案,程序已大為簡化。建議下一步國資委和商務部加快落實已出臺的政策措施,繼續完善簡化國有企業境外國有資產無償劃轉的報批程序。

除了上述問題和建議外,面對國有企業改革中存在的其他體制瓶頸問題,我們認為,下一步應結合國資監管方式、國有資本分類管理模式,提出適應當前國企改革新形勢的具體措施,包括對現有的支持政策進行一次集中清理,修訂、廢止一批交叉重疊、已經到期、與,當前國有企業改革需要和市場經濟環境不相適應的財政資金、稅收優惠、人員安置等政策措施。同時,以問題為導向,新增一批支持國企改革的專項政策,形成政策合力。


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